Διαχείριση Διασυνοριακών Υδατικών Πηγών: Η Ελλάδα και οι Γείτονες της στο Δρόμο της Συνεργασίας ή της Σύγκρουσης;

Abstract

Οι νέες παγκόσμιες προκλήσεις επέφεραν σταδιακά την αμφισβήτηση του ορισμού της «ασφάλειας» έτσι όπως είχε διαμορφωθεί από τις κρατούσες παραδοσιακές αντιλήψεις. Έτσι, αν και ο πολιτικο-στρατιωτικός της πυρήνας δεν αμφισβητήθηκε, ωστόσο νέες θεωρήσεις επιδίωξαν τη μεταφορά του κέντρου βάρους από το κράτος στον άνθρωπο. Στα πλαίσια της ακαδημαϊκής συζήτησης η «ανθρώπινη ασφάλεια» άρχισε να κερδίζει έδαφος. Βασικό συστατικό της εν λόγω θεώρησης αποτελεί η «περιβαλλοντική ασφάλεια», η εδραίωση της οποίας στη διεθνή πολιτική σκηνή οφείλεται στην ανάδειξη περιβαλλοντικών ζητημάτων ιδίως αναφορικά με τη διαχείριση των φυσικών πόρων, όπως το νερό. Ο όρος «περιβαλλοντική ασφάλεια» γίνεται αντιληπτός με ποικίλους τρόπους υπό διαφορετικό κάθε φορά πρίσμα. Ωστόσο, δύο είναι οι βασικές εννοιολογικές κατηγοριοποιήσεις. Η μία εξ αυτών αποδίδει την «περιβαλλοντική ασφάλεια» με όρους προστασίας του περιβάλλοντος σε παγκόσμιο επίπεδο. Πρόκειται για τη λεγόμενη οικολογική ασφάλεια για την επίτευξη της οποίας απαιτείται συλλογική κινητοποίηση σε παγκόσμιο επίπεδο. Από την άλλη πλευρά, σύμφωνα με την παραδοσιακή κρατικο- κεντρική εννοιολογική προσέγγιση, ο όρος της περιβαλλοντικής ασφάλειας αναφέρεται στη σημασία που έχει η προστασία και διαφύλαξη των περιβαλλοντικών πλουτοπαραγωγικών πηγών για τη διατήρηση της ασφάλειας του κράτους και των πολιτών. Στο πλαίσιο αυτής της συζήτησης εμπίπτει και η διαχείριση των φυσικών διασυνοριακών υδατικών πόρων. Η πολυδιάστατη σημασία του νερού (ενέργεια, γεωργία κτλ.) το τοποθετεί στο επίκεντρο της συζήτησης για το περιβάλλον. Σε παγκόσμιο επίπεδο, διάφορες πρωτοβουλίες οδήγησαν στην υιοθέτηση κανόνων προκειμένου να θεσμοθετηθεί η εκμετάλλευση των υδατικών πόρων από τα κράτη που τους μοιράζονται.. Στην αρχή οι κανόνες και οι νόρμες επικεντρώνονταν περισσότερο στην εκμετάλλευση παρά στην κοινή δράση για προστασία, δίνοντας έμφαση στη θεώρηση της «περιβαλλοντικής ασφάλειας» με όρους κρατο-κεντρικούς. Σταδιακά, όμως, οι πρωτοβουλίες και οι δράσεις μετατοπίστηκαν από την εκμετάλλευση στην προστασία των υδάτινων πόρων και στην ανάγκη για υιοθέτηση συλλογικών κανόνων. Εντούτοις, η έλλειψη ενός ισχυρού θεσμού παγκόσμιας εμβέλειας που να επιβάλλει στα κράτη τις κατάλληλες πολιτικές παραμένει ένα μεγάλο αγκάθι στην προώθηση ολοκληρωμένων συνεργασιών μεταξύ των κρατών που μοιράζονται χερσαίους υδατικούς πόρους. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, παρατηρείται μεγαλύτερη πρόοδος με την υιοθέτηση της οδηγίας πλαίσιο 2000/60 για το νερό, η οποία υιοθετεί την λογική της αειφορίας και προάγει την συνεργασία με σκοπό την προστασία των διασυνοριακών υδατικών πόρων. Η Ελλάδα αποτελεί κράτος παρόχθιο σε πέντε βαλκανικούς ποταμούς εκ των οποίων μόνον ο ένας (Αώος) πηγάζει από την ίδια. Παρόλο που η σημασία των ποταμών αυτών είναι μεγάλη, τόσο από περιβαλλοντικής όσο κι από πολιτικο-οικονομικής απόψεως, το επίπεδο συνεργασίας της Ελλάδος με τις γειτονικές χώρες ως προς τη διαχείριση τους –παρά τη σχετική βελτίωση που παρατηρείται τα τελευταία χρόνια- σε γενικές γραμμές παραμένει χαμηλό. Τρεις από τους πέντε ποταμούς προέρχονται από τη Βουλγαρία (Έβρος, Νέστος και Στρυμόνας). Εξ αυτών ο Έβρος περιλαμβάνει και τρίτο παρόχθιο κράτος, την Τουρκία, κάτι που καθιστά τη διαχείριση του πιο πολύπλοκη (έχοντας ως δεδομένο ότι ο ποταμός λειτουργεί και ως φυσική συνοριακή γραμμή ανάμεσα σε Ελλάδα και Τουρκία). Και οι τρεις ποταμοί έχουν μεγάλη σημασία για τις τοπικές οικονομίες ενώ και με περιβαλλοντικούς όρους, η σημασία τους είναι εξίσου μεγάλη. Προσπάθειες έχουν ήδη ξεκινήσει από τη δεκαετία του 1960. Ωστόσο αυτές έλαβαν χώρα υπό το πρίσμα του κυρίαρχου τότε διεθνούς εθιμικού δικαίου, δηλαδή στα πλαίσια βασικών κανόνων εκμετάλλευσης των υδάτων. Τα βασικά στοιχεία που διείπαν τις συμφωνίες αντιμετωπίζοντας το νερό ως εμπορικό αγαθό έως τις αρχές του 21ου αιώνα ήταν οι αρχές της «περιορισμένης κυριαρχίας» και της «δίκαιης χρήσης». Μοναδική εξαίρεση αποτέλεσε η συμφωνία του 1995 για τον Νέστο η οποία περιελάμβανε και την αντιμετώπιση περιβαλλοντικών προκλήσεων μέσω της βιώσιμης διαχείρισης του ποταμού. Ωστόσο, και σ’ αυτή την περίπτωση, μεγαλύτερη έμφαση κατά τη διαπραγμάτευση δόθηκε στην ποσότητα των υδάτων παρά στη διαμόρφωση ενός ολοκληρωμένου σχεδίου περιβαλλοντικής διαχείρισης, ενώ με την αύξηση των βροχοπτώσεων η συμφωνία παρέμεινε σε μεγάλο βαθμό ανενεργή. Όμως, από το 2002, και μετά υπήρξε ριζική αλλαγή και λόγω της σταδιακής εφαρμογής της ευρωπαϊκής οδηγίας 2000/60. Παρόλα αυτά, για πληθώρα λόγων, οι εξελίξεις παρέμειναν ιδιαίτερα αργές. Δυτικά του Στρυμόνα υπάρχει ο ποταμός Αξιός, τον οποίο μοιράζονται η ΠΓΔΜ και η Ελλάδα. Η διαχείριση του ποταμού παραμένει αποσπασματική, με κάθε χώρα να ακολουθεί τη δική της πολιτική. Οι δυνατότητες εξεύρεσης μιας ολοκληρωμένης λύσης είναι περιορισμένες λόγω των προβληματικών πολιτικών σχέσεων ανάμεσα στις δύο γείτονες χώρες. Έτσι ο Αξιός παραμένει ένας ποταμός που δέχεται ισχυρές περιβαλλοντικές πιέσεις λόγω της έλλειψης ενός ολοκληρωμένου σχεδίου διαχείρισης. Ο διασυνοριακός ποταμός που βρίσκεται δυτικότερα από τους άλλους είναι ο Αώος. Πρόκειται για τον μοναδικό διασυνοριακό ποταμό που πηγάζει από την Ελλάδα. Ο ποταμός διασχίζει την Ελλάδα και την Αλβανία και παρά την έλλειψη, και σε αυτή την περίπτωση, ενός ολοκληρωμένου σχεδίου διαχείρισης και μιας σταθερής συνεργασίας, χαίρει σχετικά καλής περιβαλλοντικής κατάστασης, κυρίως λόγω της περιορισμένης εκμετάλλευσης των υδάτων του. Ο Αώος, αποτελεί άλλη μια περίπτωση διασυνοριακού ποταμού όπου οι πολιτικές σχέσεις των δύο χωρών αποτελούν τροχοπέδη για την επίτευξη μιας επιτυχημένης συνεργασίας. Πάντως, πέρα από τις προβληματικές διμερείς σχέσεις που επηρεάζουν την κατάρτιση ολοκληρωμένων διασυνοριακών σχεδίων διαχείρισης στους πέντε προαναφερθέντες ποταμούς, μεγάλη αρνητική συμβολή έχουν τα γραφειοκρατικά μοντέλα όπως και η διαδικασία λήψης αποφάσεων που αφορούν το περιβάλλον σε κάθε μία από τις εν λόγω χώρες. Μη εξαιρουμένης της Ελλάδος, παρατηρείται ένας κατακερματισμός αρμοδιοτήτων που εκ των πραγμάτων καθιστά το συντονισμό εξαιρετικά δυσχερή και την διακρατική συνεργασία σχεδόν αδύνατη. Η μοναδική περίπτωση επιτυχημένης διασυνοριακής διαχείρισης αποτελεί προς το παρόν η λίμνη Πρέσπα. Οι λόγοι που έχει καταγραφεί πρόοδος στην περίπτωση αυτή είναι τρεις. Ο πρώτος είναι ότι η Ελλάδα, ως περιφερειακή δύναμη, θεώρησε πώς η προώθηση μιας τριμερούς συνεργασίας θα ήταν προς το συμφέρον της και προς το συμφέρον της σταθερότητας στην περιοχή. Ο δεύτερος λόγος έγκειται στην μεγάλη περιβαλλοντική σημασία της λίμνης που κέντρισε το ενδιαφέρον ΜΚΟ αλλά και ιδρυμάτων από την Ελλάδα και κυρίως από το εξωτερικό. Οι διεθνείς οργανώσεις και οι οργανισμοί – κυβερνητικοί και μη κυβερνητικοί - που συμμετέχουν στη διαχείριση αποτελούν το συνδετικό κρίκο που βάζει σε δεύτερη μοίρα τα διάφορα προβλήματα που υπάρχουν στις αντίστοιχες περιπτώσεις των διασυνοριακών ποταμών. Τέλος, ο τρίτος λόγος είναι ότι η Πρέσπα αποτελεί λίμνη και όχι ποταμό και άρα η δυναμική της ως φυσικός πλουτοπαραγωγικός πόρος και η σημασία της δεν φτάνει εκείνη ποταμών όπως ο Νέστος ή ο Έβρος. Η παρούσα μελέτη χρησιμοποιώντας μια διεπιστημονική προσέγγιση που απορρέει από την πολυπλοκότητα του ίδιου του υπό εξέταση θέματος, επιδιώκει από τη μία πλευρά να παρουσιάσει την παρούσα κατάσταση όπως αυτή εξελίχθηκε μέσα από τις προηγούμενες δεκαετίες και από την άλλη να περιγράψει και να αναλύσει του λόγους που οδήγησαν στις παρούσες συνθήκες. Προσεγγίζοντας το θέμα μέσα από διάφορες οπτικές γωνίες, όπως νομικές, ιστορικές, με όρους δημόσιας διοίκησης και ούτω καθεξής, η μελέτη προσδιορίζει τους βασικούς λόγους που κρύβονται πίσω από την παρούσα κατάσταση κατηγοριοποιώντας τους σε διμερές επίπεδο και στα επιμέρους εθνικά επίπεδα, συνεισφέροντας με αυτό τον τρόπο σε μια πιθανή μελλοντική πρόοδο που θα αφήσει στις καλένδες την υπάρχουσα κατακερματισμένη διαχείριση των διασυνοριακών υδατικών πόρων.